A nemzeti hírügynökségről szóló 1996. évi CXXVII. törvény (hírügynökségi törvény, Nhtv.) jogi felülvizsgálatát részben az Nhtv. 1997. január 1-i hatályba lépése óta eltelt időszak gyakorlati tapasztalatai, részben pedig Magyarország 2004. évi uniós csatlakozása, az uniós előírások adaptálásának szükségessége indokolja.

Az 1990-es évek közepén több, a médiát közvetlenül vagy közvetve érintő magas szintű jogszabály jelent meg. Ilyen volt – többek között – a plurális elektronikus médiát megteremtő„médiatörvény”, a versenytörvény, és az új gazdasági társasági törvény is. A hírügynökségi törvény megalkotása beleillett ebbe a gazdaságot, az új és megújult jogintézményeket átfogóan szabályozó törvényi rendszerbe. A médiát érintő jogviszonyokat közvetlenül rendező jogalkotási folyamat „harmadik lába”, – a sajtótörvény és a médiatörvény mellett – a nemzeti hírügynökségi törvény megalkotásával teljessé vált. A hatályos hírügynökségi törvény az „átmenet törvénye”, amely magán viseli a magyar társadalmi, politikai és gazdasági átalakulás jegyeit, jogi szempontból pedig, szervezeti konstrukcióját tekintve – a médiatörvényhez hasonlóan – „öszvér” megoldásokat tartalmaz. A hírügynökségi törvény létrejöttét megelőzően a korábban egyedüli közszolgálati hírügynökségi funkciót betöltő Magyar Távirati Iroda (MTI) jogi státuszát jogszabálynak nem, de az állami irányítás egyéb jogi eszközének minősülő minisztertanácsi határozatok együtt szabályozták az akkoriban még szintén egyedüli közszolgálati műsorszolgáltatók, a Magyar Rádió és a Magyar Televízió jogi helyzetével. Ezt az együttes szabályozást vitte tovább a jogalkotás 1990-ben az un. kinevezési törvényben, ami a közös szabályozási szándékot nevében és tartalmában is jelezte. Emellett a sajtótörvény tartalmazott néhány rendelkezést a Magyar Távirati Irodáról; e rendelkezések az Nhtv. megszületésével a kinevezési törvényhez hasonlóan hatályukat vesztették. Az MTI felügyeletét közvetlenül a Kormány hatáskörébe utaló 1037/1986. (VI.26.) MT határozat 5.pontját az Alkotmánybíróság emlékezetes 61/1995.(X.6.) AB határozata alkotmányellenesnek nyilvánította. Az Országgyűlést mulasztásos alkotmánysértésben marasztalta, mert elmulasztotta teljesíteni a közszolgálati hírügynökség felügyeletéről, valamint vezetője kinevezéséről szóló törvény megalkotását. Felhívta az Országgyűlést, hogy az elmulaszott törvényalkotási kötelezettségének 1996. június 30-ig tegyen eleget. Az alkotmánybírósági határozat nem nyilvánította alkotmányos követelménynek az önálló hírügynökségi törvény létét. Kimondta ugyanis, hogy „A szervezeti és jogi megoldások – a rádióhoz és a televízióhoz hasonlóan – függnek attól, hogy milyen az adott országban a hírügynökségi struktúra: az országos közszolgálati hírügynökségen kívül milyen egyéb hírügynökségek működnek. A tájékozódáshoz való jogot a hír – és a sajtóügynökségek egészét tekintve kell biztosítani. Az már a törvényhozó döntésére tartozik, hogy az országos közszolgálati hírügynökség mellett milyen terheket hárít az egyéb, helyi és kereskedelmi jellegű hírügynökségekre. Amíg az Alkotmány 61.§ (4) bekezdése kifejezetten nevesíti a közszolgálati hírügynökség kategóriáját, addig alkotmányos követelmény legalább egy ilyen intézmény fenntartása.” Az Alkotmánybíróság idézett határozata, illetőleg annak orvoslási kényszere jelentős mértékben hozzájárult a hatályos hírügynökségi törvény megalkotásához.

A hírügynökségi tevékenység gyakorlására, annak szervezeti modelljére, pénzügyi finanszírozási módjaira az Európai Unióban direktíva nem volt az Nhtv. megalkotása idején és ilyen uniós irányelv azóta sem született. Ennek megfelelően nincs olyan egységes szabályozási minta, amely iránymutatást adhatna a jogi megoldások, a finanszírozási kérdések rendezésére. A tagállami megoldások jelentős mértékben történelmi és jogtörténeti hagyományokon nyugszanak. A Transzparencia Irányelv ugyanakkor kötelezővé tette a tagállamok számára a hatóságok és a közvállalkozások közötti pénzügyi kapcsolatok átláthatóságának biztosítását. A hírügynökségi tevékenységre irányadó közvetlen uniós direktíva hiányában a tagállami működési modellek egy része tisztán kereskedelmi jellegű, másik részén pedig az állami beavatkozás valamely formája érhető tetten. A legteljesebb állami beavatkozás az orosz ITAR-TASS hírügynökség esetében érvényesül, ahol a hírügynökségi tevékenység állami finanszírozása a kormányzati költségvetés része. A kereskedelmi modell alapján működő tagállami hírügynökségek mindegyike gazdasági társaság, függetlenül azok tulajdonosi körétől és az állammal fennálló viszonyától. A Reuters angol hírügynökség tulajdonosi összetétele független a médiától és az államtól is, a német DPA és az osztrák APA hírügynökség tualjdonosai között alapvetően a kiadócégek és, médiavállalkozások vannak. Mindhárom hírügynökségre jellemző, hogy nem állnak az állammal privilegizált jogi kapcsolatban, az állam számára – bármely más fogyasztóhoz hasonlóan – piaci alapon, megrendelésre végeznek hírügynökségi tevékenységet. A francia AFP szintén gazdasági társaságként, piaci alapon működik, de az állam delegálja képviselőit a hírügynökség vezető szerveibe, a hírügynökségi szolgáltatás az állammal kötött tartós szerződéses jogviszonyon alapul, sőt az állam költségvetésében is tervezi az AFP fejlesztéséhez szükséges előirányzatot.

A hazai nemzeti hírügynökségi törvény elemzése kapcsán felmerül a kérdés, hogy az mennyiben vette figyelembe az iránymutató alkotmánybírósági határozatot, megalkotásakor megfelelt-e Magyarország csatlakozási szerződésben vállalt vonatkozó elkötelezettségeinek és a törvény megalkotásakor már ismert uniós elvárásoknak?

Az Alaptörvény rendelkezéseiből, nevezetesen a véleménynyilvánítási szabadság alkotmányos alapjogából eredően, továbbá a közszolgálati hírügynökség felügyeletére, vezetőjének kinevezésére vonatkozó alkotmányi szabályozásból egyértelműen következik a legmagasabb szintű jogszabály, a törvény megalkotásának indokoltsága. Az Alkotmány alapján kizárólag a közszolgálati hírügynökség felügyelete és vezetőjének kinevezése igényel ún. kétharmados törvényi szabályozást. Az egységes és teljes körű jogi szabályozás igénye ugyanakkor a kétharmados többséget igénylő kérdéseken túl valamennyi, a közszolgálati hírügynökségi tevékenységgel kapcsolatos szabályozási kör törvényi szintű rendezését indokolja. A Nhtv. „hibáinak” egy része a médiatörvény jogalkotási hibáira, a jogi-szakmai szempontokkal szembeni jelentős politikai befolyásra vezethető vissza. A jogalkotásból eredő „hibák” másik része ugyanakkor a hírügynökségi tevékenység állami-nem állami konstrukciójának keveredésével, a közszolgálati és kereskedelmi hírügynökségi funkció „egymás mellett élésével” , illetőleg azzal magyarázható, hogy a törvény e funkciókat egyetlen szervezet, a nemzeti hírügynökség, az MTI keretébe sűríti. A jogalkotói szándék és törvényi megoldás a gyakorlatban különösen Magyarország Európai Unióhoz való csatlakozását követően az állami finanszírozás legalitásának és jogszerűségének bizonytalanságához vezetett. A Nhtv. ugyanis nem vette figyelembe a Magyarország és az Európai unió között 1991-ben megkötött Társulási Megállapodásában foglaltakat, ennek megfelelően nem felel meg a Római Szerződés vállalkozásra és állami támogatásra vonatkozó előírásainak sem. A Transzparencia Irányelv továbbá kötelezővé teszi a tagállamok számára a hatóságok és közvállalkozások közötti pénzügyi kapcsolatok átláthatóságának biztosítását is, amely a közszolgálati műsorszolgáltatók és az MTI közszolgálati hírszolgáltatása tkintetében nem érvényesül

Mindezek alapján új hírügynökségi törvény megalkotására van szükség, amely harmónikusan illeszkedik az Alkotmányban rögzített közszolgálatiság elvéhez, megteremti a közszolgálati műsorszolgálatók és a közszolgálati hírügynökség szabályozási egységét, továbbá tekintettel van az uniós támogatási előírásokra is.