INFOKOMMUNIKÁCIÓ ÉS JOG
61. szám, 2015. március

első oldal

A London School of Economics Media Policy Project-je és a Centre for European Policy Studies 2015. február 5-én Az audiovizuális médiaszolgáltatások jövője Európában címmel szervett konferenciát. Ennek egyik témája a médiahatóságok függetlensége volt. A magyar tapasztalatok alapján a függetlenség mérésének új indikátoraira tettünk javaslatot.
Az audiovizuális médiaszolgáltatási irányelv 30. cikke kifejezetten utal a médiahatóságok függetlenségének szükségességére. Ugyanakkor az európai audiovizuális szabályozás, sőt a frekvenciák elosztásával kapcsolatos elektronikus hírközlési szabályozás egésze csak akkor érvényesülhet az európai jogalkotó szándéka szerint, ha a médiahatóság gyakorlata a szankcióalkalmazás és a piacra lépési eljárások során is diszkriminációmentes.
A szabályozó hatóságok függetlensége nem mérhető kizárólag a hatóság működését szabályozó törvényi előírások, választási, szervezeti, finanszírozási, eljárási szabályok, illetve a hatósági működés feltételeinek és körülményeinek értékelésével. A függetlenség törvényi garanciái a jogrendszer egészétől és politikai kultúrától függően a politikai befolyásolás lehetőségét jelentősen eltérő mértékben zárják ki. A függetlenség ellenőrizhetőségéről eddig készült elemzések alapvetően e működési feltételekre fókuszáltak. Ugyanakkor egyelőre a korábbi javaslatok sem jelentek meg tényleges intézkedésként, azokra nem épült jogi eszközrendszer, intézményi és eljárási háttér.
A médiahatóság függetlenségének biztosítása alapvetően a médiapiaci szereplők esélyegyenlőségét szolgálja: a különböző álláspontoknak akkor van azonos esélyük eljutni a közönséghez, ha a piaci szereplők a piacra lépés és a szankcióalkalmazás során a médiahatóság részéről egyenlő elbánára számíthatnak. A függetlenség előzetes törvényi garanciái mellett ezért célszerű figyelembe venni a hatósági működésből, a hatósági döntésekből utólag levonható következtetéseket. A hatósági működés eredményeire vonatkozó ellenőrizhető, számszerűsíthető, összehasonlítható adatok közvetlenül azt mutatják meg, hogy a hatóság tevékenysége hogyan alakítja a médiarendszer és a nyilvánosság működését.
A hatósági működés függetlenségére különösen a működés átláthatóságából, a piacra lépési eljárásokból és a szankcióalkalmazási gyakorlat elemzéséből vonhatunk le következtetéseket.
A hatósági tevékenység megismerhetősége a piaci szereplők számára a kiszámítható jogalkalmazás garanciája, és ellenőrizhetővé teszi a hatóság működését. A működés nyilvánossága egyúttal az érintettek számára visszacsatolási lehetőséget teremt, a hatóság és az érintettek közötti szakmai párbeszéd feltétele. Ennek részeként olyan indikátorok vizsgálhatók, mint
o a hatósági döntések és azok indoklásainak nyilvános hozzáférhetősége;
o a hosszútávú stratégiai dokumentumok (pl. frekvenciagazdálkodási koncepció) léte, hozzáférhetősége, a médiarendszert érintő jogalkotási lépésekkel kapcsolatos hatósági álláspont megismerhetősége,
o a közérdekűadat-igénylések elutasításának aránya, ezek bírósági felülvizsgálatának tapasztalatai;
o a nyilvános konzultációk gyakorisága és hatása a döntéshozatalra.
A piacra lépési döntések – frekvencia-pályázatok, a továbbítási kötelezettség alá kapacitások elosztása –, illetve a piaci működést érintő egyéb – elsősorban a médiakoncentrációt korlátozó – döntések hosszú távon meghatározzák a piac szerkezetét és az egyes álláspontok esélyeit a közönség elérésére. A magyar hatósági gyakorlat tapasztalatai éppen az egyoldalú piacra lépési döntések piacformáló hatásaira irányítják a figyelmet. A magyar tapasztalatok a hatósági működés más olyan anomáliáira is rámutattak, amelyek veszélyeztetik a plurális médiarendszer kialakításának képességét; ilyenek a vita és ellenszavazat nélkül meghozott döntések. E döntések elemzésének indikátora lehet
o azonosíthatók-e – pl. az adott időszakban elnyert jogosultságok száma, benyújtott és megnyert pályázatok aránya alapján – olyan piaci szereplők, amelyekkel szemben a hatóság indokolatlanul előnyös vagy indokolatlanul hátrányos gyakorlatot folytat;
o a nyertes médiaszolgáltatók működési feltételeinek utólagos módosítása, ami a pályázati eljárást végső soron kiüresíti;
o a pályázati eljárásokban a verseny mértéke;
o testületi döntés esetén az egyhangú döntések mértékének vizsgálata: az ilyen döntések magas arányából arra következtethetünk, hogy a piacra lépési döntésekben nem érvényesül a pluralizmus szempontja;
o a jogorvoslati eljárások aránya, eredménye;
o a piac működését befolyásoló egyéb hatósági döntések, pl. a médiapiaci koncentrációt érintő eljárások kalkuláhatósága, következetessége.
A szankcióalkalmazás gyakorlatával kapcsolatban azt kell vizsgálni, hogy a piaci szereplők számíthatnak-e arra, hogy ugyanazon magatartás mindig ugyanolyan megítélés alá esik. A médiatartalommal és a médiaszolgáltatók magatartásával kapcsolatos hatósági ellenőrzést és szankcióalkalmazást biztosító jogkörökkel való visszaélések kapják a legnagyobb nyilvánosságot, és ezekkel szemben vehetők igénybe a leghatékonyabban az alapjogi és nemzetközi jogorvoslati fórumok is. Éppen ezért e visszaélések valószínűsége kisebb. E gyakorlat értékelési szempontja lehet:
o tendenciózus jogalkalmazás: egyes szereplőkkel szemben feltűnően magas vagy alacsony szankciók alkalmazása, elutasított panaszok között egyes szereplők gyakori megjelenése, bírósági felülvizsgálatok tapasztalatai;
o a szankcióalkalmazás szempontjainak nyilvánossága és következetessége;
o a médiaszolgáltatások működését megnehezítő adminisztratív terhek, pl. indokolatlan adatszolgáltatási kötelezettségek;
o a politikai függetlenség szempontjából érzékeny ügyek kezelése, pl. politikai hirdetések, kiegyensúlyozottság;
A médiahatóság függetlenségének e szempontokkal kiegészített indikátorai értékelhetővé teszik, hogy a hatósági tevékenység egyoldalú külső befolyástól mentesen valósult-e meg.
A médiahatóságok függetlensége végső soron folyamatos monitoring tevékenységgel garantálható, ami feltételezi a megfelelő értékelési szempontok kidolgozását. Ha ehhez a megoldáshoz az audiovizuális médiaszolgáltatási irányelv kötelezően előírná a hatóságok függetlenségének tagállami biztosítását – ahogyan például az adatvédelmi hatóság vagy a távközlési hatóság esetében a vonatkozó irányelv ezt megteszi –, akkor a függetlenség sérelme esetén kötelezettségszegési eljárás indulhatna az érintett tagállam ellen. Ez jelentősen előmozdítaná a plurális médiarendszer kialakításának feltételeit is.
Nagy Krisztina, Polyák Gábor, Rozgonyi Krisztina

Polyák Gábor